UNE INTRODUCTION AU SUJET . . . . . (Marc Beauchain)
La gestion économe de l'espace : un bon principe, une bonne idée à laquelle tout
le monde souscrit, mais dont personne ou à peu près ne se soucie dans la pratique actuelle
de l'aménagement et en particulier dans les Bouches-du-Rhône !
En tout cas, force est de constater que ceux qui s'en soucient, à défaut d'être
écoutés, ne sont pas entendus.
Pourtant, il s'agit d'un thème récurrent qui ressurgit avec une particulière
acuité depuis quelques années.
La gestion économe de l'espace est d'abord un principe, pour fonder une pratique :
il a traversé les préoccupations d'aménagement du territoire, il traverse les
préoccupations d'environnement pour finalement justifier la notion de développement durable,
sur laquelle beaucoup encore s'interrogent.
Consommation d'espace et aménagement du territoire
Le couple "consommation d'espace"/aménagement du territoire est un vieux couple, mais qui avec le
temps, n'a pas fait bon ménage.
Pourtant, dès 1967, la loi d'orientation foncière faisait une référence forte
à cette obligation : notion de développement "équilibré et harmonieux", renvoyant
clairement au thème de la gestion de l'espace. Les documents d'urbanisme, les Schémas
d'Aires Métropolitaines se préoccupaient de promouvoir un développement discontinu,
proclamaient le refus de l'urbanisme "le long des routes", "en tâche d'huile" et faisaient des trames
vertes et des zones de discontinuité des éléments forts de structuration du territoire.
Parmi les objectifs arrêtés pour le Schéma de l'AMM figurait la conservation de l'espace
pour le futur. Mais cette instrumentalisation de l'espace par la doctrine de l'aménagement du
territoire comportait peut-être déjà en germe le phénomène actuellement
constaté : l'espace était regardé uniquement du point de vue de la logique urbaine et
industrielle, comme un bien à consommer. Cette conception de l'espace fait qu'aujourd'hui, il n'est
pas considéré à partir de ses valeurs intrinsèques et des fonctions qu'il remplit
en propre : il n'est respecté qu'en tant que discontinuité, au service d'un "bel"
aménagement. Le corollaire de tout cela est qu'il peut être transgressé si des
intérêts supérieurs sont en cause !
D'ailleurs, les termes "consommation" ou "économie" renvoient bien à cette conception : l'espace instrumentalisé par les principes de fonctionnalité et de zonage devient un bien à consommer et à conquérir ou à épargner, termes empruntés plutôt au vocabulaire de l'économie, qu'à celui de la sociologie, et encore plus étranger à celui de l'ethnologie.
Le Code de l'Urbanisme, maintes fois remanié ces dernières années pour tenir compte des avatars de la décentralisation (je donne, je reprends, je dérèglemente, je contrôle à nouveau...), affiche pourtant une belle constance dans l'obligation d'économie d'espace.
Impossible de résister à la tentation de citer le premier article du code (Art.L 110) particulièrement explicite : "Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, de gérer le sol de façon économe, d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages ainsi que la sécurité et la salubrité publique et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales, les collectivités harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace".
Il est probablement nécessaire de citer encore l'article L 121-10, qui vaut loi d'aménagement et d'urbanisme, c'est-à-dire qui s'impose à ceux qui ont en charge l'élaboration des documents d'urbanisme. Cet article dispose : "Les documents d'urbanisme déterminent les conditions permettant, d'une part de limiter l'utilisation de l'espace, de préserver les activités agricoles, de protéger les espaces forestiers, les sites et les paysages, de prévenir les risques naturels prévisibles et les risques technologiques et, d'autre part de prévoir suffisamment de zones réservées aux activités économiques et d'intérêt général, et de terrains constructibles pour la satisfaction des besoins présents et futurs en matière de logement".
De nombreux autres articles du code pourraient être cités, affirmant tous la nécessité de planifier l'utilisation de l'espace au plus juste en limitant cette utilisation au strict nécessaire.
La gestion économe de l'espace est donc bien une obligation, fort ancienne, toujours réaffirmée par la politique d'urbanisme et les textes qui l'encadrent. Elle s'impose aux collectivités territoriales, l'Etat en est le garant.
Consommation d'espace et environnement . . . . .
Dans une évolution plus récente, le lien entre consommation d'espace et protection de l'environnement s'impose comme une évidence.
L'émergence, particulièrement tardive en France des préoccupations d'environnement, est essentiellement liée à la construction européenne.
Or la doctrine de l'environnement en France est hésitante et multiforme : elle oscille constamment entre une conception strictement écologisante (préserver des sanctuaires de nature) et une conception plus globale mettant en perspective l'humain dans son environnement.
L'évidence de ce lien tient au triomphe de cette seconde conception qui rend tout son sens à la préoccupation d'économie d'espace, puisqu'elle admet une synergie entre l'homme et son environnement et que du coup la responsabilité de l'homme est totalement engagée, non seulement dans la préservation mais aussi dans la restauration de cet environnement.
La loi de protection de l'environnement du 2 février 1995 est sur ce point particulièrement éloquente et marque un tournant important :
"les espaces, milieux naturels, sites et paysages (...) font partie du patrimoine commun de la nation.
Leur protection, mise en valeur, restauration, remise en état et leur gestion sont d'intérêt général ; elles s'inspirent des principes suivants : principe de précaution, principe d'action préventive et de correction."
L'un des derniers aspects de cette évolution est l'émergence d'une préoccupation forte liée aux risques naturels : les catastrophes (avalanches, inondations, crues torrentielles, incendies de forêt) renvoient toutes à un usage inconséquent de l'espace : urbanisation excessive (trop dense ou au contraire trop dispersée), mal localisée, ne tenant compte ni de la connaissance, ni des usages, créant des situations parfois non corrigibles, malgré le principe de correction... Bref, ce qui est en cause, c'est une gestion malencontreuse et inattentive de l'espace.
Consommation d'espace et développement durable . . . . .
La Conférence de Rio sur l'environnement et le développement en Juin 1992 a légitimé le concept de développement durable, issu du rapport Bruntland validé par l'O.N.U.
"Le développement durable est celui qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre à leurs propres besoins".
Ce concept :
recouvre le long terme
s'applique à des objectifs multisectoriels (économique, écologique, social et éthique)
privilègie le préventif et s'attache à mesurer le degré d'irréversibilité des choix.
Il trouve sa légitimité dans une évolution de la demande sociale liée à la qualité de l'espace (demande de paysages de qualité, d'espaces entretenus et accessibles au public, etc) et induit un questionnement sur l'aménagement du territoire qui doit assurer un développement harmonieux en préservant l'avenir : choix réversibles, économie d'espace pour les générations futures.
Face à ces principes, quelques chiffres sur la situation dans les Bouches-du-Rhône . . . . .
On constate dans ce département des contradictions extrêmement fortes dans la gestion de l'espace qui aboutissent à une consommation d'espace sans précédent, pour un développement économique et démographique faible sur les 20 dernières années.
* L'espace agricole fait en premier les frais de ce mouvement : espace plat, à proximité des agglomérations, facile à exproprier surtout si les structures d'exploitation sont assez grandes, faciles à équiper, faciles à desservir.
soit au total une perte de près de 45 000 ha et 24% de la SAUée en 25 ans. Sur la période 83/93, perte estimée de 4 % de la SAUée, et augmentation de 1% du territoire agricole non utilisé.
* En revanche, l'espace forestier tire mieux son épingle du jeu, avec une relative stabilité des surfaces, due :
- à sa difficulté d'équipement,
- à la recolonisation de terres agricoles abandonnées,
- à la non-comptabilisation de grandes opérations prévues type Arbois et zones de projet Marseille.
* Illustration de la consommation d'espace dans le bassin versant de La Cadière.
* Quelques chiffres relatifs à des projets d'actualité :
Arbois : 900 à 1 000 ha pour l'Europole
Grans-Miramas : de 500 à 275 ha pour la plate-forme
P.A.M. de Marseille : projet de ZAC sur 1 800 ha
ZI de Rousset : 50 ha supplémentaires d'extension
Projet de plate-forme sur Châteauneuf-les-Martigues : 90 ha
sans compter les emprises TGV, A 54, etc...
Ces quelques exemples permettent de constater l'ampleur du phénomène, qui justifie les prises de position récentes de l'Etat en la matière : Euroméditerranée et Schéma de cohérence, D.T.A. qui inclut la préoccupation de gestion de l'espace.
Consommation d'espace et P.O.S . . . . .
La décentralisation a confié aux communes l'initiative et la responsabilité de l'urbanisme sur leur propre territoire : 35 000 collectivités autonomes sont désormais chargées de la planification spatiale du pays ! Les lois de décentralisation accompagnent cette innovation d'un certain nombre de dispositifs de régulation et de cadrage : les lois d'aménagement et d'urbanisme qui s'imposent à l'élaboration des P.O.S., les Schémas Directeurs supposés cadrer les politiques municipales et leur donner cohérence.
La situation réelle est bien différente de cet édifice théorique :
* Les documents d'urbanisme se caractérisent par une exceptionnelle instabilité non régulée qui ouvre la porte à tous les dysfonctionnements et à toutes les concurrences. Depuis les lois de décentralisation, on compte dans les Bouches-du-Rhône pas moins de 450 procédures de modification de P.O.S. et 204 procédures de révision dont 123 révisions totales, c'est-à-dire mettant en cause l'économie générale du P.O.S. et éventuellement portant atteinte à des zones naturelles protégées.
* Les P.O.S. ouvrent la porte à toutes les formes de consommation d'espace :
- programmation de zones d'activités au petit bonheur, au gré des visites d'industriels qui organisent la concurrence entre les communes?
- recours massif à l'urbanisation diffuse parce qu'il existe une demande des propriétaires locaux et des citadins pour cette forme d'habitat. Conséquences : risques naturels (inondation, incendie de forêts), mitage et tissu urbain "irrécupérable".
Surface des zones NB dans les Bouches-du-Rhône : 19 633 ha
Quelques exemples : Aix 2 400 ha, Fuveau 900 ha, Trets 780 ha,
Roquevaire 700 ha de zone NB.
Ce processus touche presque toutes les communes, principalement au détriment de Marseille et dans son aire d'influence (cf. chiffres RGP Communes rurales).
Logique du zonage et consommation virtuelle d'espace . . . . .
Le fonctionnalisme, la spécialisation du territoire et la logique du zonage conduisent à une affectation symbolique de l'espace qui, en elle-même, constitue une forme de consommation. L'espace affecté à telle ou telle destination perd du simple fait du zonage sa vocation actuelle, même si toutes les conditions sont réunies pour maintenir sa vocation initiale.
Le zonage est un facteur de déstabilisation et de précarisation pour l'espace, et le propriétaire anticipe sur l'usage futur du sol. Ceci est particulièrement vrai de l'espace agricole : le déclassement d'une zone agricole se traduit par un sentiment d'insécurité de l'agriculteur lié à l'absence de pérennité, une difficulté d'investissement à long terme, des désordres sur le marché foncier.
Ce processus induit à son tour une augmentation des coûts fonciers et précipite le processus de déshérence : le seuil critique pour le maintien des services à l'agriculture et le maintien des structures collectives de transformation et de commercialisation est très vite franchi et apparaîssent les friches...
La réversibilité d'un tel processus est aléatoire, suppose un investissement important de la commune et de l'Etat, et la mise en place d'une politique lourde de réinstallation d'agriculteurs, de reconquête et de réaffectation de l'espace.
Les P.O.S. sont donc en eux-mêmes des instruments de changement d'usage du sol, de désaffectation et donc de consommation de l'espace, et ces changements "virtuels" sont souvent irréversibles. En particulier, les P.O.S. paraissent mal adaptés à l'espace rural où ils induisent les processus spéculatifs qui n'existaient pas avant leur approbation, par l'introduction d'une logique urbaine de production d'espaces constructibles. Ils sont particulièrement dangereux dans un département comme les Bouches-du-Rhône où les villes sont en même temps les gestionnaires incompétents d'un vaste espace rural, ce qui n'a probablement pas d'équivalent en France.
Contrairement à ce que l'on attendait d'eux, les P.O.S. ne sont pas des outils de planification spatiale. Bien au contraire, ils apparaissent souvent comme des instruments de déstabilisation et de désaffectation de l'espace et des activités qui l'entretiennent.
La consommation d'espace : un défi institutionnel . . . . .
Ces quelques éléments permettent de vérifier que, dans ce département et singulièrement à l'intérieur de l'AMM, on assiste à une consommation d'espace très vigoureuse et inquiétante :
- prolifération de zones d'activités dans la périphérie des villes, des bourgs et même des communes rurales,
- multiplication de grands projets dont le sérieux semble être jugé à l'aune de leur surface,
- poursuite du phénomène de friches industrielles,
- urbanisation diffuse érigée en système urbain.
Les conséquences de ce mode de développement sont considérables pour :
- l'économie agricole qui fait l'objet d'empiètements successifs, sans considération de son poids économique, mais seulement comme réserve foncière pour des terrains faciles à équiper,
- l'équilibre écologique de vastes espaces naturels mis en danger par les phénomènes de fragmentation du milieu, de sur-fréquentation et de multiplication des risques,
- l'atteinte à certains grands sites ou paysages qui font partie de l'image de la région.
La politique d'aménagement du territoire demeure étrangère à la problématique de l'environnement : et il faut bien admettre qu'aménagement et environnement sont toujours, dans ce pays, considérés comme antinomiques, et que les préoccupations d'environnement continuent d'être considérées par l'aménageur comme un "handicap à contourner".
La situation actuelle constitue un véritable défi institutionnel :
* Dans tout pays décentralisé, l'Etat doit assurer la cohérence des choix et des politiques. Les lois de décentralisation lui confient bien cette mission ; mais cette mission est mal cadrée, et elle ne s'exerce qu'au travers d'un contrôle juridique cahotique, approximatif et a posteriori.
* Il existe une évidente contradiction entre les politiques publiques conduites dans le domaine de l'environnement ou de l'agriculture, souvent sous pression de l'Union Européenne, et la politique publique de Défense, d'infrastructures, de grands équipements ou de reconversion industrielle (cas de la Crau).
L'échec de la planification territoriale, les excès du zonage et d'une réglementation inefficace, l'absence de pertinence du niveau communal pour une politique d'urbanisme, l'absence d'un niveau institutionnel de régulation et de cadrage devraient conduire l'Etat à mettre en oeuvre très vite des moyens de gestion efficace du "conflit".
Quelques pistes pour une maîtrise de la consommation d'espace . . . . .
Donner à l'Etat les moyens institutionnels d'assurer a priori la cohérence : les D.T.A. ? Tenir une comptabilité des consommations d'espace.
Mieux connaître les stratégies d'implantation des entreprises et adapter l'offre de terrains à la demande. S'interroger sur la pertinence de la nécessité de politiques publiques dans ce domaine : tout libéral ?
Assurer une vraie gestion de l'espace et de l'environnement métropolitain (raisonner non plus en terme de conflits d'usage, mais en terme de complémentarité) dans un souci de développement équilibré :
- l'espace agricole est un outil de production où se côtoient une agriculture compétitive à fort potentiel d'exportation, une agriculture de haute qualité et une agriculture gestionnaire d'écosystèmes,
- la qualité de l'environnement à l'intérieur même ou au contact des agglomérations reste un atout à valoriser.
S'interroger sur la banalisation de l'espace, générée par l'uniformisation de ses modes de consommation et ses conséquences sur la disparition des cultures locales, sur leur diversité et l'identité des villes et des quartiers.
Intégrer à la réflexion sur les projets, une réflexion sur leurs effets induits.
Comptabiliser la consommation d'espace et rationnaliser son usage.
Organiser l'offre là où il le faut, et selon les critères requis, en mettant un terme à des phénomènes de concurrence stérile, inefficace et inadaptée, au profit de projets passés au crible du développement durable.
DEBAT
A propos du P.O.S. et des documents d'urbanisme . . . . .
- le P.O.S. est-il toujours un outil pertinent ?
Conçu pour être un instrument de planification et de développement durable, le P.O.S. est devenu un instrument de légitimation d'une politique d'opportunités et de coups, d'autre part un document d'enregistrement en continu des initiatives prises précédemment et sans cohérence. C'est sans doute un outil entièrement à revoir aujourd'hui.
- Les textes eux-mêmes et en particulier le code de l'urbanisme sont mal faits.
- D'un côté, la volatilité des documents d'urbanisme, le contrôle de légalité a posteriori ne permettent pas à l'Etat de jouer son rôle. En France, le contrôle reste insuffisant pour que les services de l'Etat fassent des miracles, alors que dans les pays germaniques et fédéraux, la liberté des collectivités est très encadrée dans ce domaine. Il est certain que l'intervention de l'Etat est indispensable si l'on veut progresser dans le domaine de la gestion économe de l'espace et du développement durable.
- Mais il y a aussi un manque de volonté des partenaires de s'associer et d'assumer toutes les responsabilités qui leur incombent. Ainsi les Directions départementales de l'équipement, disant être démunies en terme de moyens d'intervention, renvoient trop souvent au niveau du Maire. Ce qui manque, en réalité, c'est un vrai débat de partenariat : les Communes ne sont pas toutes seules. Il est par exemple difficile de connaître aujourd'hui les positions de la Région, du Département et des services de l'Etat sur la question du développement durable.
Si l'on élargit le débat au niveau espace et développement économique, on voit bien par ailleurs que la réflexion est trop centrée sur l'espace quand il faudrait plutôt réfléchir sur de véritables rapports de partenariat.
- L'un des éléments les plus délicats en matière de partenariat sur le P.O.S. est la question du classement des sites : le cas des Calanques illustre bien les limites du procédé ; l'Etat, à travers les procédures de classement, bloque tout. L'une des conséquences, c'est que le problème des franges du périmètre n'est pas géré. Ainsi, ni l'Etat, ni la Ville de Marseille n'interviennent pour stopper l'urbanisme du Baou de Sormiou, qui est situé juste en dehors du site classé. Les procédures de classement hypothèquent parfois la bonne gestion des sites, comme par exemple les espaces boisés. Après l'instruction de la procédure, tout est bloqué.
Certes, ce qui est en question, ce n'est ni l'existence de procédures de classement des sites, sans lesquels nous assisterions très probablement à un grignotage permanent de l'espace, compte tenu de la pression foncière, ni le rôle nécessaire de l'Etat. Mais, les protections trop fortes ne sont pas toujours la solution. C'est pourquoi il faut trouver de nouveaux instruments plus pertinents de protection des sites ; la notion même de protection étant sans doute insuffisante pour traiter de la question du développement durable et de la gestion économe de l'espace.
- Enfin, la question de la décentralisation de l'urbanisme se pose toujours avec la même acuité. Avec 35 000 communes, il n'est pas possible d'envisager une quelconque planification territoriale. Sur le même espace, les P.O.S. sont largement incohérents les uns par rapport aux autres. Chacun consomme de l'espace comme s'il n'y avait rien dans la commune voisine, et le fonctionnement des espaces naturels et agricoles est mal pris en compte.
- L'absence, jusqu'à nouvel ordre, d'un document de référence de l'Etat au niveau métropolitain, qui pourrait être validé par les différents partenaires, reste un important handicap pour une meilleure gestion de l'espace.
A propos de la perte de surface agricole dans le département . . . . .
La question de la perte de surface agricole dans le département ne peut cependant être examinée du seul point de vue de la progression d'une urbanisation mal contrôlée : elle résulte également du déclin de l'activité agricole elle-même. La tendance lourde, c'est la diminution de la surface des exploitations agricoles et l'augmentation de la taille des structures, mais faire la part entre les deux causes est difficile. Il est certain, toutefois, qu'une bonne partie des disparitions est liée à cette incertitude sur l'espace.
Par ailleurs, la contribution de l'agriculture à l'économie et à l'identité du département est souvent négligée, les Bouches-du-Rhône possédant une forme d'agriculture extensive rare et disposant d'atouts exceptionnels. Ce sont des secteurs compétitifs et très exportateurs. Il faut par ailleurs se souvenir que Marseille fut pendant longtemps la première commune agricole du département.
A propos de la consommation de l'espace, au moment du Schéma d'aménagement de l'aire métropolitaine marseillaise (1968/1970) face à la réalité d'aujoud'hui . . . . .
Il faut d'abord rappeler que bon nombre des membres de la mission OREAM était architectes, urbanistes ou géographes ; l'approche spatiale était donc privilégiée dans le schéma (prévu pour trente ans) :
Les principes suivants étaient affichés :
- la symbiose est-ouest
- tirer le meilleur parti de l'espace
- créer des villes équilibrées.
La notion de gestion économe de l'espace était présente. Par ailleurs, les grandes infrastructures représentaient 20% de la surface consommée pour 3 200 000 habitants prévus.
Si on regarde la situation aujourd'hui, on se rend compte qu'on a consommé la surface prévue en 1970 pour une population de seulement 2 000 000 habitants et qui n'aura augmentée que de 400 000 habitants. Ce qui signifie qu'on a consommé cinq fois plus d'espace par habitant que prévu.
. . . . . des infrastructures. . . . .
Si l'on regarde à présent les infrastructures, qui composaient une part importante des prévisions du schéma d'aménagement, des choses ont été réalisées, à commencer par les routes et les autoroutes. Il faut rappeler qu'à l'époque, l'équipement routier était très faible. Quant au schéma autoroutier, il a été, lui, entièrement réalisé, le barreau au niveau de Saint-Martin-de-Crau est presque (1) achevé. En revanche, on est encore très loin de la réalisation du Réseau express régional...
On a tiré peu d'enseignement de la logique spatiale, et peu progressé dans l'évaluation de l'impact des grandes infrastructures sur l'aménagement de l'espace.
Cela ne concerne d'ailleurs pas seulement les infrastructures routières et autoroutières mais également les transports ferroviaires et aériens (TGV Arbois, etc...) et d'autres types d'infrastructures comme les couloirs de haute tension, les oléoducs. Une image sous-marine des oléoducs dans l'étang de Berre montre d'ailleurs que c'est encore pire dans l'eau...
L'aménagement en infrastructures pose d'ailleurs non seulement le problème des emprises au sol, mais également celui des nuisances.
Une voie rapide, par exemple, crée des nuisances sur une largeur de 400 m. (bruits, odeurs, etc...). Il faut inclure y compris l'espace de nuisances dans la zone neutralisée.
. . . . . des friches urbaines . . . . .
Non seulement l'espace prévu pour 3 200 000 habitants a déjà été consommé, mais il n'est pas non plus tenu compte des espaces inoccupés dans les urbanisations déjà existantes. Il y a ainsi 30 000 logements vides à Marseille ; est ainsi posée la question de la reconquête en continu des villes (les friches urbaines), élément qui n'était par ailleurs absolument pas pris en compte il y a trente ans.
Le problème des friches urbaines concerne désormais également des zones d'urbanisation récentes (trente ans) : ainsi la zone des Estroublants (33 ans) à Vitrolles, où l'on peut déjà évaluer les friches urbaines à 10% de la surface de la zone.
Cette notion de reconquête en continu des villes existantes fait d'ailleurs l'objet d'un programme du P.I.R. Villes ("faire la ville sur la ville").
A propos de gestion économe de l'espace dans les opérations d'aménagement -l'exemple de Vitrolles . . . . .
A une échelle plus réduite (quartier-îlot), il est possible de prendre en compte la gestion économe de l'espace dans des opérations d'aménagement :
1. On peut essayer de regrouper des voieries de circulation de façon à moins hâcher les espaces et ainsi regrouper les nuisances.
2. La superposition de certains espaces extérieurs : on peut, par exemple, regrouper l'espace extérieur d'un collège avec un parc public, ou encore regrouper des fonctions pluviales avec des fonctions sportives.
3. Espace et densité : on parle souvent de faire de la densité chez les aménageurs, mais on en parle souvent plus qu'on ne le fait.
On peut arriver à des densités de 35 logements individuels/ha, soit 100 habitants à l'ha sur des opérations de 500 logements, ce qui est un bon résultat.
Cela demande de discuter beaucoup sur les parcelles afin d'économiser le maximum d'espace sur les lotissements.
4. La question des limites : en bordure de la zone aménagée se trouve une zone agricole contractuelle. La limite entre les deux zones est extrêmement précise et acceptée par les habitants. Par ailleurs, il est courant que les habitants se mobilisent pour défendre les zones agricoles (comme à Aubagne) ; cela devient un enjeu.
A propos de l'injonction contradictoire : "équipons - économisons l'espace". . . .
A l'ère du développement durable, l'aménageur se trouve confronté au "double bind" de Mattesson, c'est-à-dire l'injonction contradictoire entre le nécessaire équipement et aménagement de l'espace et la non moins nécessaire gestion économe de l'espace et prise en compte du développement durable.
Contradiction d'abord entre l'espace péri-urbain sur lequel la discussion s'est focalisée et l'espace ex-rural vide ; au contraire, cet espace se détruit par manque d'occupation et d'équipement.
Contradiction ensuite entre la notion de gestion économe de l'espace et l'exigence de développer la capacité des habitants à se déplacer.
Un exemple parmi tant d'autres d'injonction contradictoire : dans les Alpilles, la Direction départementale de l'équipement voulait, pour des raisons légitimes de sécurité routière, abattre des platanes au bord d'une route ; pour des raisons tout aussi légitimes de qualité du paysage, il y a eu une forte mobilisation des habitants contre le projet.
En réalité, la question n'est pas de se déplacer, mais comment se déplacer : un des éléments majeurs à ce sujet est bien sûr le développement des transports en commun ; trop souvent examiné à l'aune d'une exigence de rentabilité de court terme et donc passé sous silence.
Il n'y a pourtant pas de fatalité en la matière : le Métrolor entre Metz et Nancy, qui est resté 15 ans déficitaire, marche très bien aujourd'hui. Il en est de même pour Métrazur (Nice-Cannes-Antibes). A quand Aix-Marseille ?
A propos des transports et de la gestion économe de l'espace : une comparaison entre Aix-en-Provence et Nüremberg en Allemagne . . . . .
* La situation aixoise
Du point de vue des transports, Aix a connu plusieurs états de consommation de l'espace depuis les années 60 :
- dans les années 60, Aix connaît un processus d'urbanisation en tâche d'huile,
- en 1982, une partie de l'aménagement est réalisée, bien que beaucoup de problèmes ne soient pas encore réglés. Par la suite, les principes de contournement d'Aix ont été abandonnés,
- 1990 marque la naissance d'une ville périphérique, le pays d'Aix, tandis que la surface disponible intra-muros diminue. On assiste par ailleurs à l'éclosion de petits pôles de développement autour d'Aix.
* La situation à Nüremberg
En Allemagne, l'approche de l'espace est traditionnellement différente parce que l'espace y est rare. La gestion économe de l'espace est donc une contrainte obligatoire, la densité en Allemagne était d'ailleurs le double de la densité en France. Mais les politiques administratives sont également différentes. En Allemagne, les villes ont des rôles à tenir. Il y a moins de communes, et la théorie christallérienne des places centrales reste un cadre pertinent d'analyse, on est dans une logique distributive de l'espace.
Concernant la prospective urbaine, l'Allemagne n'est pas comme la France un pays d'unités urbaines mais un pays de villes où la mixité des fonctions urbaines constitue une préoccupation majeure. Sont notamment mis en place des programmes de maintien de l'habitat dans les centres villes et privilégiée une qualité de traitement de l'espace public et de l'espace de proximité.
Le problème de la rareté de l'espace est d'abord traité par une mise en cohérence des politiques d'urbanisation et des politiques de transport. Ainsi, les ouvertures de nouvelles zones d'urbanisation se font en fonction de la programmation des réseaux de transport en commun (RER-Métro).
Sur les questions de circulation, transports et stationnement, l'Allemagne a une vraie politique des villes : théorie des villes à courte distance, modulation de vitesse dans les villes, boucles de desserte, politique de stationnement volontariste avec application du principe de stationnement réservé aux habitants. A Nüremberg, lorsqu'il s'est agi de refondre le centre, de lui donner un rôle prépondérant, on a choisi de privilégier l'accessibilité maximum en bus, plus rapide que la voiture, comme stratégie de reconquête. Résultat : le centre renaît ; mais cela implique des montages plus importants, plus coûteux, plus partenariaux (Circulation à Nüremberg : véhicule personnel 43%, transport en commun 19%,
vélo 12%, marche à pied 25%).
* Les enseignements pour Aix
Concernant le centre-ville, on peut d'abord remarquer qu'on a 10% de la population au centre dans les deux villes (Nüremberg et Aix). La question est la même : comment rendre confortable le centre-ville tout en acceptant une mutation de cette ville ?.
Concernant les transports, il est certain qu'il manque un certain nombre de chaînons pour relier les pôles à Aix (les quartiers ouest - l'échangeur de l'autoroute), et notamment les pôles secondaires urbains, situés à une moyenne de 7 kilomètres du centre-ville. Un schéma général de réflexion a été adopté (RTR, transport en site propre prévu). La réflexion est en cours autour des pôles d'échanges et d'interconnexion, mais uniquement sur la trame existante.
En ce qui concerne les différents P.O.S. du pays d'Aix, le non respect de l'article L110, enjoignant les communes à gérer le sol de façon économe, pourrait être désormais sanctionné. La carte de l'urbanisation du pays d'Aix montre clairement que le développement actuel de l'urbanisation se fait essentiellement dans les zones NB (naturelles non constructibles) et non dans les zones NA prévues à cet effet (aménagement concerté). Cette carte est distribuée à toutes les communes pour qu'elles prennent conscience du phénomène, à l'échelle du pays d'Aix tout entier.
Au niveau de la Mairie d'Aix, il y a toutefois une prise de conscience des risques du mitage pour la campagne aixoise, et tout particulièrement pour les espaces agricoles.
Le maire d'Aix a annoncé récemment que l'agriculture était prioritaire et a créé un poste d'adjoint à l'agriculture pour son deuxième mandat.
En effet, on oublie trop souvent que le pays d'Aix compte 6 000 hectares de S.A.U. et une part d'A.O.C. (Appellation d'Origine Contrôlée) très importante. On commence aujourd'hui à revoir la campagne comme un espace économique, autour de la refondation d'une culture agricole et urbaine.
Comment la réflexion sur le développement durable irrigue-t-elle les services d'aménagement et d'urbanisme des villes du pays d'Aix ?. Comment les projets en cours (l'Arbois, etc...) sont-ils réinterrogés à partir de la réflexion sur le développement durable ?. La question est posée.
Au niveau de l'Agence d'Urbanisme du Pays d'Aix, la réflexion a avancé sur le thème des transports. La priorité, c'est l'axe Aix-Marignane. Un transport en commun interurbain est à l'étude, long processus. Mais les transports urbains et interurbains ont vingt ans de retard sur l'Allemagne...
A propos de la "ville du Sud" et de l'aire métropolitaine marseillaise . . . .
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Il y a une particularité des villes du Sud ; ce sont des villes plurielles, qui ont fabriqué des périphéries qui se sont agglomérées. Mais elles ne disposent pas, comme c'est le cas à Lyon, d'une échelle d'organisation et de documents validables par les différents partenaires.
L'ordre de la ville a éclaté. Le système côtier est l'objet d'un phénomène de connurbation, connurbation qu'on peut situer dans une large acception de Milan à Barcelone, et dont Aix-Marseille est le centre. L'aire métropolitaine marseillaise est à même de se situer dans cet espace dès lors que ces différents acteurs assemblent les morceaux. Il se passe aussi des choses dans le triangle Lyon-Marseille-Toulouse. Comment peut-on travailler ensemble dans cet autre espace ? Pour l'heure, les outils des techniciens sont insuffisants tant que les enjeux ne sont pas identifiés par les politiques.
La ville de l'an 3000 est déjà dessinée chez nous.
Est-ce qu'il faut retracer une ville-route ?. La capacité d'investissement des partenaires s'est amenuisée du fait de l'augmentation considérable de la part fonctionnement.
Faut-il se contenter de continuer à faire fonctionner ce qu'on a mis en place ou peut-on recycler? Ce qu'il faudrait en réalité, c'est réinventer la ville à vingt minutes (à pied, à vélo, en voiture, etc...), retrouver des interconnexions dans ces espaces temps qui fondent la ville, rapprocher ces points et les différents polycentres. (Plan de Campagne existe et il faut en tenir compte pour refaire de la ville sur la ville).
Les villes ne sont plus un espace, elles sont un graphe : "l'espace s'est élargi considérablement". Cela implique notamment de relier aujourd'hui les problèmes d'infrastructures, de déplacement et d'aménagement.
- L'aire métropolitaine marseillaise a "de beaux restes" en terme d'espaces récréatifs, mais qui fonctionnent comme un système de parcs. Les références en la matière sont la Suisse et l'Allemagne et peut- être que le "modèle français" n'est pas adapté aux villes du Sud.
- 80% de la population est péri-urbaine aujourd'hui. La création d'un "ministère du péri-urbain" a parfois été envisagée. S'agit-il aujourd'hui de gérer ou de stabiliser le péri-urbain ?
- La question urbaine implique de plus en plus une approche pluridisciplinaire. On continue aujourd'hui à fractionner les approches, contribuant par là à faire du non durable.
- On évoque aujourd'hui "un nouvel axe Arc méditerranéen" dans l'aire métropolitaine marseillaise. Mais n'y a-t-il pas là un risque de développement d'une autre périphérie ?. L'enjeu n'est-il pas plutôt de redynamiser ce qui est en train de péricliter ?.
A propos du développement des transports en commun dans l'aire métropolitaine marseillaise . . . . .
Concernant le dossier REM ou RTR (Réseau express métropolitain ou Réseau de transport régional), il faut rappeler qu'un investissement ferroviaire lourd était prévu pour la région à long terme, avec un premier tronçon entre Marseille et Aubagne. Le coût de ce premier tronçon est de 6 milliards de francs en investissement et 4 milliards de francs de fonctionnement, dépense actuellement inenvisageable.
Il faudrait investir un milliard par an pour les transports en commun de l'AMM. Les sommes actuellement affectées aux transports en commun sont dérisoires. L'agglomération lyonnaise a dans ce domaine quinze ans d'avance sur l'aire métropolitaine marseillaise.
A propos de la mobilité des entreprises . . . . .
La question des migrations alternantes se pose tant au niveau de l'habitat qu'au niveau de l'entreprise. Mais les logiques de localisation de l'habitat et de l'entreprise se posent de façon différente. Les mouvements ne s'ignorent pas mais se font de façon différente.
Les entreprises se délocalisent de façon continue ; la proximité des carrefours de communication est de plus en plus recherchée.
Du point de vue de l'emploi, 6 à 7 pôles d'emploi se distinguent dans l'aire métropolitaine marseillaise : Marseille, Aix, Vitrolles, Aubagne, Gémenos, Martigues, Rousset.
La moitié des zones d'emplois est aujourd'hui hors Marseille et près de 40% de l'emploi des entreprises se fait en zones d'activités.
80 communes du département sur 109 possèdent une zone d'activités, mais la moitié des zones d'activités sont soit vides soit accueillent moins de 100 salariés.
Au contraire dans les pôles d'emploi comme Vitrolles, on trouve des grappes de zones d'activités et des concentrations d'entreprises.
Par ailleurs, le taux de chômage peut rester très élevé dans les zones de fort emploi. Les nouveaux pôles d'entreprises vont recruter beaucoup plus loin ce qu'elles cherchent, c'est-à-dire de forts niveaux de qualification ; ce qui n'est pas sans conséquence sur les migrations alternantes et les logiques de localisation de l'habitat.
La population de créateurs d'entreprises est aujourd'hui plutôt sur Aix. On va également chercher, lorsqu'on crée une entreprise, une localisation près de son habitat. A Marseille, au contraire d'Aix, on a des entreprises qui sont moins compétitives et qui n'ont pas les moyens de bouger (populations captives).
Au total, la mobilité des entreprises et les localisations de l'habitat renvoient à deux types de questions :
- la première renvoie à la gestion de l'espace : s'il ne s'agit pas de s'opposer à la mobilité des entreprises et de la population, ne doit-on pas considérer pour autant qu'elle serait plus modérée si la gestion de l'espace était mieux assurée ?.
- la deuxième renvoie à l'impact des politiques actuelles de développement économique : zones franches, aides à la création d'entreprises, etc...
Il est tout à fait certain que ces politiques encouragent largement les délocalisations d'entreprises (et par voie de conséquence, de l'habitat) alors que celles-ci bougent déjà beaucoup, sans compter l'impact qu'elles ont sur l'économie elle-même : si on aide un chômeur à créer une entreprise dans un secteur qui n'est pas en expansion, on déclenche peut-être une faillite de plus à quelques kilomètres.
A propos du pavillonnaire, de la mobilité . . . . . et de la demande . . . . .
Le pavillonnaire est aujourd'hui un facteur important de mitage de l'espace au même titre que les localisations des entreprises (le cas de Rousset Thomson illustre les pressions qui peuvent s'exercer pour se localiser dans un cadre agréable, en dehors de toute règlementation).
La question se pose d'ailleurs de façon spécifique dans les Bouches-du-Rhône où l'espace est abondant, par rapport au cas des Alpes-Maritimes qui connaissent d'importants problèmes de foncier.
La question qui nous est posée est celle de la prise en compte d'une demande qui existe. L'objectif de développement durable est louable, mais la demande de lotissements est une tendance lourde. L'idéal de la maison particulière, de la piscine et du chien, une certaine qualité de vie, est un objectif pour bon nombre de gens.
Comment prend-on en compte cette demande ?.
La demande de pavillons est peut-être aussi liée à un certain moment de la vie. Et la maison particulière qu'on fait construire est aussi contradictoire avec le désir de mobilité. On est en train de fixer les gens sur des logements dont ils ne peuvent pas bouger. On les fixe 35 ans sur le même endroit avec des prêts à la construction qu'ils ne peuvent plus payer. Le mécanisme est pervers. On constate par ailleurs que les enfants des écoles, à Vitrolles, par exemple, ont des réactions complètement différentes de leurs parents à propos des équipements... En tenir compte, c'est peut-être aussi cela le développement durable...
A propos de l'usage de l'espace aujourd'hui . . . . .
La question est finalement : à quoi sert l'espace ? Est-ce qu'on a besoin de l'espace comme il y a trente ans ?
Aujourd'hui, l'agriculture a besoin de moins en moins d'espace ; la forêt est abondante, mais on ne sait plus trop à quoi elle sert.
Sur la ville, on développe en permanence des discours contradictoires, avec une assez grande nostalgie.
L'espace ne doit-il pas finalement servir aux gens à habiter de la façon dont ils ont envie d'habiter ?.
De même, la notion d'aménagement de l'espace s'est modifiée en particulier dans sa dimension culturelle.
D'un côté, on découvre que l'espace agricole et naturel a un fonctionnement propre. On se rend compte par exemple que la plaine de la Crau fonctionne comme un espace agricole, naturel et pastoral particulier, en liaison avec le système alpin. De l'autre côté, il y a un changement d'échelle, qui relativise la notion de ruralité.
Certains territoires se pensent encore comme des territoires ruraux, mais que signifie la ruralité, lorsqu'on est à une demi-heure d'un aéroport (exemple : la commune d'Arles) ?. Ce sont d'abord les dimensions culturelles qui doivent être analysées et prises en compte dans l'aménagement de l'espace aujourd'hui.
. . . . . une pause dans l'urbanisation . . . . .
Le sentiment qui prévaut toutefois est qu'on se situe aujourd'hui à une période charnière. Si l'on prend le cas des communes du pays d'Aix, il apparaît qu'il y a une pause forte des communes.
Sur le plan du logement, la progression de l'urbanisation a été extrêmement modeste ces dernières années.
50% du logement s'est fait en zone urbaine
30 à 40% dans les zones N.A.
10 à 20% dans les zones N.B.
Le mot d'ordre aujourd'hui semble plutôt être la croissance 0, et cela pour plusieurs raisons :
- la première, c'est la chute des budgets communaux qui implique une forte rationnalisation des équipements et des dépenses publiques.
- la deuxième raison, c'est que les élus des collectivités locales sont confrontés à des populations qui ne bougent plus et qui sont "assignées à résidence" de par l'accumulation des difficultés sociales.
Par ailleurs, non seulement le lotissement de moyen et de bas de gamme est invendable aujourd'hui, notamment pour des raisons d'image (zones en convention DSU, etc...), mais les communes se rendent compte que les lotissements génèrent des risques sociaux, des coûts de fonctionnement et de dysfonctionnement élevés. Entre outre, la clientèle du péri-urbain est excessivement demandeuse de services de proximité qui renvoie notamment à la question du maillage des équipements, et sans doute faut-il aujourd'hui localiser les équipements aux noeuds au lieu de les éparpiller.
Tout cela contribue à un changement et à une pause dans l'utilisation de l'espace aujourd'hui. On a "dévoré" beaucoup d'espace par le passé, mais aujourd'hui la tendance ne devrait plus être la même.
A propos du rapprochement des Agences d'Urbanisme du Pays d'Aix et de l'Agglomération de Marseille . . . . .
A l'occasion du colloque sur le développement durable etl'aménagement de la FNAU, les agences d'urbanismes d'Aix et de Marseille ont produit et signé un document commun (cf. annexe) : protocole d'accord entre les deux agences, validé par les deux conseils d'administration autour d'une démarche de développement durable ; il constitue, peut-être, au-delà du thème "refonder la ville", une étape de plus dans la construction de l'aire métropolitaine marseillaise. Le rapprochement des deux agences, dans la dynamique fédéraliste, pourrait commencer à faire avancer les protocoles d'accord.
Un des premiers résultats du rapprochement plus lisible des agences fut la réunion qui a rassemblé la Région, le Département, les Communautés de Communes, les Villes d'Aix et de Marseille, les communautés d'Aubagne et de l'Huveaune et la Chambre de commerce et d'industrie Marseille-Provence, au sujet de l'enquête "ménages" lancée dans la perspective d'un schéma de développement des transports en commun. Au-delà du protocole, c'est un évènement.
. . . . . l'essentiel sur . . . .
1. En définitive, on s'accordera sur la relative obsolescence des documents et des procédures d'urbanisme (P.O.S., classement des sites, etc...) et la nécessité de mieux prendre en compte le fonctionnnement propre des espaces agricoles et naturels, et les effets induits de l'aménagement de l'espace.
Une des questions clé sur le sujet reste l'établissement de véritables rapports de partenariat entre les services de l'Etat et les différentes collectivités locales.
2. Si l'on regarde le passé et qu'on se retourne vers le schéma d'aménagement de l'aire métropolitaine, on se rend compte qu'on a consommé cinq fois plus d'espace que prévu par habitant. On a réalisé la totalité des infrastructures routières mais sur le plan des transports en commun, dossier clé pour l'équilibre de l'aire métropolitaine marseillaise, le retard est considérable au regard de ce qui se fait en Allemagne ou dans l'agglomération lyonnaise.
3. Si la réinterrogation des grands projets d'aménagement à l'aune du développement durable reste un exercice salutaire, le contexte a évolué depuis trente ans : non seulement on peut à l'échelle de l'aménagement d'un quartier prendre en compte une gestion plus économe de l'espace, mais les préoccupations d'une meilleure prise en compte des espaces agricoles et naturels apparaissent, en particulier par la mobilisation des habitants sur le sujet, rejaillissant sur les élus locaux. De nouveaux rapports se font jour entre le rural et l'urbain à l'échelle de l'aire métropolitaine marseillaise.
4. La question de la mobilité est aujourd'hui au centre du débat. La question des déplacements bien sûr mais aussi la mobilité des entreprises et de l'habitat. On peut se demander si la puissance publique n'encourage pas aujourd'hui par son insuffisante prise en compte de la gestion économe du territoire et les politiques actuelles de développement économique, la mobilité des entreprises, qui bougent déjà beaucoup, ce qui n'est pas sans conséquence sur la localisation de l'habitat.
Quant à la question de l'habitat et du développement du péri-urbain, il y a un décalage sensible entre le mythe du pavillon et la réalité des lotissements aujourd'hui : assignation forcée à résidence par des prêts à la construction élevés ; coûts de fonctionnement et de dysfonctionnement du péri-urbain très élevés pour les communes, en une période de crise financière des budgets locaux.
Au total, on peut se risquer à dire qu'il y a une pause dans l'urbanisation pour ces différentes raisons.
5. Enfin, la question du développement durable et de la gestion économe de l'espace renvoie à la nécessité d'un document de référence au niveau métropolitain validable par les différents partenaires. Deux éléments nouveaux interviennent dans ce débat : le rapprochement plus visible des Agences d'Urbanisme d'Aix et de Marseille et l'élaboration de la nouvelle Directive territoriale d'aménagement pour l'aire métropolitaine marseillaise.
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